Sztuczne warunki, czyli jak polski rolnik może być zniszczony przez nieprecyzyjne prawo

W jaki sposób nieprecyzyjnie stwierdzone przez ARiMR sztuczne warunki mogą doprowadzić do zniszczenia rolnika?

Pomimo iż pojęcie to zostało wprowadzone prawie 30 lat temu, to nadal występują liczne problemy interpretacyjne odnośnie tego co należy rozumieć pod tym pojęciem. Z poniższego artykułu dowiecie się Państwo, w jaki sposób można obronić się przed nieprecyzyjnymi przepisami.

Nieprecyzyjne przepisy mogą doprowadzić do upadku rolnika

Wyobraźmy sobie, że któregoś dnia przychodzi do waszego gospodarstwa korespondencja z Biura Powiatowego ARiMR nakazująca zwrot wszystkich dopłat pobranych przez ostatnie 10 lat. Wyobraźcie sobie następnie, że każdy oddzielny rok i każda oddzielna decyzja dopłatowa stanowić będzie od dzisiaj przedmiot oddzielnego postępowania administracyjnego. Tym sposobem przez najbliższe 3-4 lata jesteście zaangażowani w obsługę administracyjną i prawną kilkudziesięciu postępowań administracyjnych. Każdego dnia odbieracie po kilka awiz z terminami na odpowiedzi na 7 lub 14 dni. Równocześnie przychodzą decyzje odmawiające płatności za ostatni rok.

Nie muszę dodawać, że jest to czas kiedy trzeba kupić nawozy, opłacić kolejne raty leasingowe za sprzęt, opłacić raty kredytów i raty za dzierżawy ziemi z KOWR, utrzymać rodzinę. Na domiar złego w ciągu kilkunastu najbliższych dni dostajecie wezwanie na najbliższy Komisariat Policji pod zarzutem wyłudzenia środków publicznych.

Wasz doradca rolnośrodowiskowy przestał odbierać od was telefon. Atmosfera w domu robi się, delikatnie mówiąc nieciekawa. Zostajecie nagle sami na ringu, gdzie stawką pojedynku jest przyszłość Waszej rodziny i Waszego gospodarstwa budowanego często przez pokolenia.

Tych historii w Polskich gospodarstwach jest wiele. Największą dolegliwością jednak jest poczucie osamotnienia w walce o swoje prawa.

Czym jest zarzut sztucznych warunków?

Pojęcie sztucznych warunków zostało wprowadzone przez ustawodawstwo unijne już w 1995 roku na mocy Rozporządzenia Rady WE nr (WE, Euratom) nr 2988/95, jednak pomimo upływu niespełna trzydziestu lat nadal występują liczne problemy interpretacyjne odnośnie tego co należy rozumieć pod tym pojęciem. Występujące rozbieżności w wykładni przepisów dotyczących tworzenia sztucznych warunków czy niedoprecyzowanie samej klauzuli generalnej „sztucznych warunków”, stwarza niebezpieczeństwo bezzasadnego uznania przez organy ARiMR, że producent rolny stworzył sztuczne warunki.

W konsekwencji może to doprowadzić do wydania decyzji odmownej w sprawie przyznania płatności rolnych oraz zażądania przez organy ARiMR zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności za poprzednie lata, co jest szczególnie dotkliwe dla producentów rolnych, których jedynym źródłem utrzymania są dochody z prowadzonej działalności rolniczej.

Nieprecyzyjne przepisy

Żadna z obecnie obowiązujących regulacji unijnych ani krajowych nie określa precyzyjnie, na czym dokładnie polega tworzenie sztucznych warunków. Posłużenie się przez prawodawcę tzw. klauzulą generalną (czyli celowym niedoprecyzowaniem pojęcia sztucznych warunków) miało na celu uelastycznienie aktu prawnego. Doprowadziło to jednak w efekcie do braku jednoznacznego określenia, czym są sztuczne warunki i jakie działania bądź też zaniechania ze strony beneficjentów będą uznawane przez organy za  tworzenie sztucznych warunków. 

Kwestia interpretacji pojęcia sztucznych warunków pozostawiona jest organom stosującym prawo, w szczególności Powiatowym Kierownikom ARiMR, Dyrektorom Oddziałów Regionalnych ARiMR, w dalszej zaś gestii sądom krajowym i Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Konstrukcja nadużycia prawa w odniesieniu do płatności rolnych w świetle norm prawa unijnego oraz krajowego oparta o klauzulę sztucznych warunków wydaje się zbyt ogólna, niedostatecznie uwzględniająca postulat określoności regulacji norm prawnych. Prowadzi to do powstawania rozbieżności podczas wykładni przepisów odnoszących się do sztucznych warunków.

Należy podkreślić, że regulacje polskiego porządku prawnego nie rozwijają unormowań unijnych w zakresie problematyki tworzenia sztucznych warunków w kierunku doprecyzowania tej przesłanki nadużycia prawa. W prawodawstwie krajowym nie są podejmowane próby uszczegółowienia praktyk (działań i zaniechań) i ich skutków, które mogłyby być uznane za tworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Pilnie zatem potrzebne jest ustawowe doprecyzowanie kategorii „tworzenia sztucznych warunków wymaganych do uzyskania korzyści”, w szczególności poprzez położenie akcentu na subiektywną przesłankę tworzenia sztucznych warunków. Ogólny charakter przepisów dotyczących sztucznych warunków jest przyczyną powstawania rozbieżności interpretacyjnych wśród organów stosujących te przepisy i tym samym niosą dla polskiego rolnika element niepewności prawnej, który może niepotrzebnie obciążać go wieloletnimi procesami sądowymi z ARiMR.

Ciężar dowodu

W ustawach dotyczących płatności rolnych zawarty jest przepis, zgodnie z którym: „Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.”. Z powołaniem się na ten przepis ARiMR niejednokrotnie przerzuca ciężar dowodu w sprawach dotyczących tworzenia sztucznych warunków na rolników. Oznacza to, że to beneficjent pomocy publicznej musi udowodnić, że sztuczne warunki nie zostały stworzone. Innymi słowy, ARiMR przyjmuje częstokroć domniemanie faktyczne stworzenia sztucznych warunków, które to domniemanie może być następnie obalone przez Beneficjenta. Taka praktyka jest sprzeczna z powołanym wyżej przepisem.

Przytoczoną regulację należy interpretować w ten sposób, że jeżeli producent rolny względem, którego prowadzone jest postępowanie wyjaśniające w przedmiocie stworzenia sztucznych warunków, powołuje się w tym postępowaniu na określony fakt, który w jego ocenie świadczy o braku stworzenia sztucznych warunków, to jego obowiązkiem jest udowodnienie tego faktu stosownymi dowodami. Przepis ten natomiast nie formułuje zasady, iż to producent rolny ma udowodnić w toku postępowania przed ARiMR, że nie dopuścił się stworzenia sztucznych warunków wymaganych do uzyskania korzyści. Ciężar udowodnienia faktu stworzenia sztucznych warunków leży bezwzględnie po stronie organu. Analizowana regulacja nie wprowadza domniemania stworzenia przez producenta rolnego sztucznych warunków, które to domniemanie może zostać dopiero obalone przez tego producenta poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych. Przepis ten jedynie wprowadza obowiązek popierania przez strony postępowania swoich twierdzeń dowodami. Jeśli producent rolny podejmuje aktywną obronę w toku postępowania administracyjnego, to na poparcie swoich twierdzeń powinien przytaczać stosowne dowody, zaś to ARiMR ma obowiązek udowodnienia istnienia sztucznych warunków.

Taką interpretację – przeciwną do praktyki ARiMR – nakazuje przyjąć także fakt, iż sankcjonowanie tworzenia sztucznych warunków nosi sobie znamiona sankcji karnej. Na prawnokarny charakter tej sankcji wskazują takie okoliczności, jest: (i) sankcjonowanie zachowania niepożądanego z punktu widzenia celów wspólnej polityki rolnej, (ii) indywidualna zarzucalność producentowi rolnego czynu polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, (iii) warunkowanie możliwości zastosowania sankcji od zaistnienia przesłanki subiektywnej (równoważnej zamiarowi w rozumieniu prawa karnego stanowiącemu znamię podmiotowe przestępstwa), (iv) możliwość nałożenia obowiązku zwrotu całości płatności otrzymanych przez producenta rolnego, a więc również w części wykraczającej poza korzyść odniesioną z utworzenia sztucznych warunków. Skoro sankcja karna została w przepisach „ukryta” pod pozorem sankcji administracyjnej, to należy w postępowaniu administracyjnym zagwarantować zachowanie domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP). Z tego względu zasadna jest taka wykładania przepisów, która rozpoznawać będzie obowiązek ARiMR udowodnienia stworzenia sztucznych warunków. Podobnie ukształtowało się również orzecznictwo polskich sądów administracyjnych: „Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie „sztucznych warunków” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 08 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII Sa/Wa 1030/14).

Przepisy o stworzeniu sztucznych warunków, powinny być jednak tak doprecyzowane, aby w sposób niebudzący wątpliwości gwarantowały one zachowanie zasad właściwych dla procesu karnego, takie jak prawo do obrony, o którym mowa w art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, czy domniemanie niewinności – art. 42 ust. 3 Konstytucji RP.

Nieprecyzyjne pojęcie uzyskania korzyści

W świetle ugruntowanego już orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego określoność przepisów prawa należy wiązać z ich „poprawnością”, „precyzyjnością”, „jasnością” oraz „przewidywalnością”. Precyzyjność przepisów polega na jednoznaczności w ustaleniu ich znaczenia i wskazania skutków prawnych, w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Należy się zastanowić, czy przepis art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 o brzmieniu „Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.”

Ten wymóg precyzyjności spełnia również w zakresie określenia sankcji za stworzenie sztucznych warunków. Pojęcie „korzyści” nie zostało bowiem nigdzie sprecyzowane. Nie wiadomo, czy chodzi tutaj o nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu całości płatności otrzymanych w ramach wspólnej polityki rolnej, czy może tylko o nadwyżkę względem tej płatności, która powinna mu być przyznana, gdyby do stworzenia sztucznych warunków nie doszło. 

Dookreślenie sankcji związanej z tworzeniem sztucznych warunków, w szczególności ustawowe sprecyzowanie – czy chodzi o nadwyżkę ponad płatność należną, czy też chodzi o całość otrzymanej płatności – wyeliminuje to wszelkie rozbieżności i pozwoli na bezsporne określenie, w jakiej wysokości ma nastąpić zwrot płatności. 

W jaki sposób powinny być oceniane sztuczne warunki?

Ocena, czy w danym przypadku zachodzą sztuczne warunki, powinna być poprzedzona dogłębną, indywidualną analizą stanu faktycznego. Obecnie występująca duża swoboda interpretacyjna, pozwala organom na własną wykładnię przepisów dotyczących stwarzania sztucznych warunków. Organy ARiMR upatrują sztucznych warunków m.in. w podziale jednego, dużego gospodarstwa na mniejsze; utworzeniu kilku spółek prawa handlowego powiązanych osobowo i kapitałowo; czy podziale stada zwierząt deklarowanych do płatności na mniejsze jednostki produkcyjne. W rzeczywistości nie zawsze takie działania producentów rolnych są dokonywane w celu uzyskania